La política social del estado mexicano: un análisis de los procesos de integración exclusión social

Abstract

Dentro de los numerosos y complejos procesos de la vida social, hay uno que llama nuestra atención. Se trata del proceso de integración social. Al respecto nos surgen estas preguntas: ¿cómo se mantienen cohesionadas nuestras sociedades modernas? ¿Cómo se preserva esta cohesión? ¿Cuáles son los mecanismos que nos articulan? No existe una respuesta simple. Una característica básica de las sociedades contemporáneas (y tal vez de cualquier sociedad en la historia) es la condición de desigualdad en que viven algunos de sus integrantes y que ponen en riesgo el tejido social. ¿Cómo es posible, entonces, que existan procesos de integración en sociedades profundamente desiguales en su interior? Históricamente, el Estado ha jugado un papel muy importante en los procesos de integración y reproducción sociales, al grado que ha recaído bajo su responsabilidad los procesos institucionales más importantes como la educación, la seguridad social, los espacios públicos y los sistemas políticos y jurídicos que garantizan (en términos del deber ser) un reconocimiento social de igualdad en el posible acceso al poder y al bienestar social, a la justicia y al respeto de las diferencias. Para el Estado, la política social se ha constituido en un importante mecanismo de cohesión e integración social. Por lo que nos cuestionamos qué ocurre si la política social mexicana no tiene como propósito la integración social. Sí fuera así ¿para qué la política social? ¿Cómo le hacen quienes no pueden integrarse por sí mismos? ¿Cuáles son los riesgos de una sociedad fracturada? Pretendemos analizar el papel de la política social del Estado mexicano en el proceso de integración y exclusión. Analizaremos primero, cómo se da el proceso de exclusión en el sistema social. También clasificaremos y mediremos bajo categorías existentes, las condiciones generales de la exclusión. Posteriormente, estudiaremos el papel de la política social desde las evaluaciones realizadas por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) y evaluaciones externas de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). Dentro de la trayectoria del pensamiento social, muchos intelectuales y eruditos de las ciencias políticas y sociales, la antropología y la economía, reflexionaron en torno al problema de la integración social y las relaciones de desigualdad en el marco de Estado. Existe una larga trayectoria en el estudio de la pobreza y la marginalidad, del conflicto y las tensiones y, por supuesto, de la estructura social que da cobijo a estos fenómenos. En el año 1762 Jean-Jacques Rousseau publico El Contrato Social, que establecía la noción de un pacto sustentado entre el Estado y los ciudadanos para constituir un orden social. Este pacto supone la constitución de la sociedad como un todo integrado, en donde los individuos por su propia voluntad renuncian a su libertad natural para someterse a un determinado orden (leyes, instituciones, normas morales) a cambio de los beneficios del intercambio social. Este es el supuesto del que partimos en este trabajo: toda persona como sustentante de El Contrato Social, tiene el derecho a participar de los beneficios de la sociedad y en ese sentido entendemos la exclusión social como una violación a ese contrato. Si la política y particularmente la política social están orientada a hacer cumplir ese contrato social, entonces tiene intrínsecamente un carácter integrador. Pero no debemos de perder de vista el contexto ideológico y político en el que se diseñan e instrumentan las políticas sociales. El neoliberalismo se ha caracterizado por un desmantelamiento del sector público y por el abandono de las funciones de integración social. Esto trae como consecuencias un debilitamiento del aparato social del Estado -entendido como gasto y no como inversión-, pero también es un riesgo de fractura social ya que, al decir de Alvear ―al concebir la humanidad como un medio para realizar los fines del mercado, profundiza las desigualdades sociales, y por ende estimula la violencia directa, la violencia estructural y la violencia cultural. Para superar esta realidad se propone revertir el modelo y propugnar por una paz fundada en la racionalidad dialógica, en otras palabras, una paz deliberativa basada en el reconocimiento del otro como fin y no como medio‖ (Alvear 2008,147). Esta violencia en la estructura no es otra cosa sino la exclusión social. Sin embargo, debemos señalar que el efecto que puede tener las acciones de la política social no determina la vida de las personas beneficiarias de ella y su impacto estará condicionado a múltiples factores propios tanto del individuo como de las circunstancias. Para explicarnos esto, hemos partido de algunas nociones de la teoría de la estructuración, en especial en la relación existente entre la acción y la estructura. Si bien la exclusión es un padecimiento individual cuyos efectos se manifiestan en la acción de cada persona, tiene sus causas en la estructura social. Sin embargo, la transformación de la estructura social (tanto de la cultura, la política como de la economía) requiere de la acción de los individuos y las instituciones ya que es un proceso dialéctico: ―Estructura y acción constituyen una dualidad, no puede existir una sin la otra‖ (Ritzer 2002, 483). Pero este trabajo debido a la definición del problema, se ha centrado principalmente en analizar la estructura. El riesgo de la exclusión social es la perdida de los vínculos sociales (que pudieran desembocar en un estado de ingobernabilidad). Por ello, la política social es entendida como el mecanismo para salvaguardar el tejido social y fortalecer los vínculos que lo mantienen cohesionado. Sin embargo, en la práctica la política social ha mantenido y reproducido las relaciones de desigualdad y exclusión social. La metodología que empleamos en este trabajo fue en primer lugar, la construcción de un modelo teórico-conceptual de la exclusión social que nos proporcionara un modelo de evaluación y referencia para analizar la política social de México en los últimos años, particularmente el caso del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (también Programa Oportunidades o el Programa). Utilizamos la noción de justicia social, igualdad de oportunidades y derechos sociales, para vincular nuestro modelo con la política social. La parte central de este trabajo está en el capítulo 3 denominado ―El análisis‖. Ahí examinamos la participación de la política social en los procesos de exclusión e integración social en tres elementos que extrajimos de nuestro modelo de exclusión y que considerado fundamentales para su análisis: los derechos sociales, el empleo y la pobreza. En cuanto a los derechos sociales, el análisis examina la relación del Programa Oportunidades con el cumplimiento de los derechos sociales. Es decir, si el Programa da elementos de ciudadanización en tanto que reconoce los derechos sociales y conlleva a un ejercicio efectivo y exigencia de los mismos. También abordaremos de manera breve la condición de marginación, entendida como una exclusión cultural para analizar el efecto que tiene el programa entre los jóvenes, mujeres e indígenas. Aunque el trabajo es un derecho social garantizado por la Constitución Política de México y algunos acuerdos internacionales ratificados, fue considerado aparte por su relevancia en el proceso de integración y exclusión social. Examinaremos algunos de los indicadores de empleo en México, así como el impacto que tiene el Programa Oportunidades sobre el empleo, los salarios y las condiciones de trabajo de los beneficiarios. El tercer elemento es relativo a la pobreza, debido a la relevancia que tiene este fenómeno en los procesos sociales y políticos de México, y a la centralidad que ocupa dentro de los objetivos del Programa. Examinamos primero la evolución de la pobreza en México desde 1992 hasta 2008, para después analizar el impacto que ha tenido en diez años de operación sobre el ingreso de los hogares y el impacto que tienen actualmente las transferencias en efectivo en el consumo y gasto de los hogares beneficiados. Aunado a esto, consideraremos el efecto que puede tener el Programa en la infraestructura pública como parte de las condiciones de bienestar de las que es responsable el Estado; pues partimos del supuesto de que el aumento en la capacidad de consumo debido a las transferencias en efectivo del Programa que conlleva a la disminución del porcentaje del ingreso destinado a los alimentos permite adquirir otro tipo de satisfactores o exigir los bienes y servicios públicos a sus gobiernos locales. Estos análisis están basados en las evaluaciones realizadas al Programas Oportunidades por parte de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), con la participación del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS) y el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP), entre otras. Sin embargo, hay que advertir que es relativamente poco el tiempo en que se llevan a cabo estas evaluaciones y en algunos casos los criterios de las primeras evaluaciones ya no corresponden a los de las más recientes. También se da el hecho de evaluaciones basadas en información oficial (del INEGI, principalmente) de encuestas que a veces no corresponden con los propósitos de la evaluación, o el tipo de información limita el análisis. ¿Por qué realizamos un análisis con carácter estructural? Porque consideramos que el problema de la exclusión social es un problema estructural, que tiene su origen, producción y reproducción precisamente en el sistema de relaciones sociales moldeadas tanto por la economía como por la política. Si bien nuestra intención es repensar la política social desde otros parámetros, con este trabajo también queremos aportar elementos a la discusión de diversas temáticas sociales y sociológicas, que aunque no lo haremos de manera explícita, subyacen en los argumentos expuestos. Pretendemos contribuir a la discusión en torno a la democracia y la política social (una democracia que dé de comer); a la dualidad de las instituciones políticas (como una dialéctica entre consenso y conflicto); el papel de la teoría sociológica en la explicación de la realidad con el uso de conceptos tan complejos y específicos (el uso de marcos teóricos generales para explicar realidades particulares basados en la aplicación de conceptos de alcance medio).